Alberto Horcajo, eE
La enésima discusión sobre la financiación de las infraestructuras de telecomunicaciones que se ha escenificado con motivo del reciente congreso anual del móvil (MWC) en Barcelona, en el que los operadores europeos asociados a la patronal ETNO han vuelto a reclamar una contribución de las plataformas y principales generadores de contenidos y aplicaciones en internet y la intervención en tono conciliatorio en ese mismo evento del comisario europeo de mercado interior y servicios, Thierry Breton, ha reanimado un debate que requiere perspectiva, análisis y consistencia, a lo que presumiblemente quiere llegar la Comisión Europea con la consulta pública abierta hasta el próximo 19 de mayo sobre el futuro del sector e infraestructuras de las comunicaciones electrónicas en la UE.
Esta consulta pública va más allá de la cuestión de cómo financiar las infraestructuras y capacidades asociadas a un tráfico de datos que en el continente sigue creciendo año a año en las redes móviles -para las que, a diferencia de las redes fijas, este registro es particularmente importante por tratarse de redes con recursos de acceso compartidos, de modo que la inmensa mayoría de los usuarios por el momento no tienen contratada una tarifa plana- a una tasa cercana al 40%, mientras los precios unitarios (euros/GB de datos consumidos) continúan descendiendo a tasas próximas a ese mismos porcentajes, fundamentalmente de la mano de los operadores virtuales, reflejando que todavía no se ha llegado a la remuneración mínima de las inversiones realizadas por los operadores de red, que reclaman al menos en Europa una contraprestación por parte de las plataformas que impulsan la demanda.
La paradoja de esta reclamación, a la que la consulta pública de la Comisión Europea trata de dar cabida en su apartado cuarto, está en que los operadores de red han sido capaces en la última década, en la que ha abundando la financiación de los bancos centrales a los sectores tractores de la economía como las telecomunicaciones, de vender sus inversiones en infraestructuras con valoraciones sustancialmente más altas que las que el mercado viene otorgando al negocio de la conectividad y servicios asociados, por la concurrencia de oferta y por la incertidumbre respecto a la evolución de las cuotas de mercado, o sea al horizonte de los flujos de caja esperados, asumido que la escala es ventaja en un mercado mayorista hasta ahora particularmente intervenido en el precio del acceso.
Ofertas por Telecom Italia
La aparición de importantes inversores en infraestructuras de telecomunicaciones, como Cellnex -que ha servido de manera sobresaliente para que los operadores pudieran sufragar esfuerzos comerciales con el producto de la venta de activos- y de proyectos de escisión tan ambiciosos como el que ha llevado recientemente a varios inversores a presentar ofertas por la red fija del antiguo operador incumbente italiano Telecom Italia por cerca de 18.000 millones de euros, es decir casi tres veces la capitalización bursátil de la propia Telecom Italia demuestran que la separación estructural de activos -sujeta a la racionalidad de su despliegue con una competencia ahora sí basada en servicios- y conectividad previsiblemente centrarán el análisis del futuro del sector que la Comisión Europea busca realizar desde la perspectiva del mercado interior de la Unión Europea.
Descendiendo a la cuestión más concreta de la posible remuneración directa equitativa («fair share» en inglés o «participación justa» en los costes solicitada por la asociación de operadores europeos ETNO) de las inversiones de los operadores («ISPs» en el acrónimo en inglés de proveedores de acceso a internet) por parte de las plataformas («CAPs» en el acrónimo en inglés de proveedores de contenidos y aplicaciones), el supervisor europeo del sector, BEREC, se pronunció preliminarmente el pasado 7 de octubre postulando abstenerse de pronunciarse a favor de la «participación justa» de las plataformas en la financiación de infraestructuras de acceso a internet, alegando que la transferencia de parte de los costes a los generadores del tráfico («Sending party network pays») podría exponerse al abuso del monopolio efectivo de los operadores sobre la terminación del tráfico, de tal modo que cualquier potencial disputa entre operadores y plataformas puede derivar en una decisión por parte del cliente final de cambiar de operador o de cancelar su suscripción a la plataforma, distorsionando el funcionamiento normal de los respectivos mercados y exponiendo a los clientes finales al riesgo de tener que afrontar precios más altos por la repercusión a los clientes de la potencial disputa entre operadores y plataformas a cuenta de la financiación de las infraestructuras de acceso a Internet.
Por otro lado, BEREC llama la atención sobre el hecho de que sean precisamente los operadores incumbentes, que no son los únicos que vienen invirtiendo en redes y proporcionalmente a su base de clientes lo estarían haciendo de manera más intensa que los que reclaman a las plataformas la contribución a la financiación de sus inversiones en conectividad, que según cálculos propios basados en datos publicados por Statista en 2023 se aproximarán para los cuarenta miembros de la patronal europea de operadores ETNO a cerca de 47.000 millones de euros, en torno a un 30% menos que hace una década, en plena expansión de las redes de fibra de última milla y de la densificación de redes móviles que acompañó a 4G.
El argumento de los operadores de que las plataformas «causan» el tráfico ya fue rechazado por BEREC en 2012, alegando que en realidad el tráfico es requerido por el cliente del operador -según contempla el artículo 1(1) de la Directiva de la UE 2015/1535, que define un «servicio de la sociedad de la información» como aquel «provisto normalmente a cambio de un precio, a distancia, por medios electrónicos y a requerimiento individual del receptor del servicio»- que es sujeto de la facturación del operador, poniendo como ejemplo el crecimiento extraordinario del tráfico de datos consecuencia de la pandemia de 2020-2021, íntegramente atribuible a los requerimientos de los clientes finales. Adicionalmente, BEREC estima que la «asimetría» del tráfico que aducen los operadores al pedir la co-financiación de las plataformas es inconsistente con la remuneración exigida por los operadores incumbentes de operadores menores al enviarles el tráfico que termina en sus redes, abundando en la constatación de que el dimensionamiento de las redes de acceso prevé que el tráfico de llegada o bajada sea ordinariamente un múltiplo del tráfico de salida o subida.
Por si fuese poco, BEREC considera que la correlación entre volumen de tráfico y costes de infraestructuras defendida por los operadores tiene carácter marginal, teniendo presente que los costes principales, asociados a la cobertura o despliegue son ajenos al tráfico gestionado. Específicamente en lo que se refiere a las redes de acceso, el supervisor europeo estima, citando un estudio de la consultora Frontier Economics que los costes asociados en las redes fijas a la infraestructura más próxima al cliente final están asociados a la activación de los servicios y normalmente se recuperan a través de las tarifas que regulan el contrato entre operador y cliente. En cuanto a las redes móviles, el hecho de que exista una proporcionalidad entre las franquicias de datos y las tarifas correspondientes avalaría la repercusión por el operador al cliente de cualquier coste marginal debido al mayor tráfico, sin que cupiese pretender cobrar dos veces por el mismo concepto.
Las economías de escala propias de las redes troncales de transporte de datos y su dimensionamiento teniendo en cuenta capacidades teóricas tampoco sostendrían la petición de «participación justa» de las plataformas en su financiación y finalmente en lo que concierne a las interconexiones en nodos del protocolo de internet, entre plataformas y operadores se produce en la práctica un reparto de los costes en razón de los caudales y equipamientos desplegados. Vale la pena destacar que la mayoría de los operadores han permitido históricamente que las plataformas tuvieran acceso gratuito a sus centrales y nodos, sin repercusión alguna siquiera de costes de electricidad o climatización consumidas a sus expensas por las plataformas, bajo la premisa de que acercar los servidores de las plataformas a los clientes de los operadores contribuiría a la competitividad de las ofertas de éstos.
En resumen, BEREC considera que existe una recíproca interdependencia entre operadores y plataformas que es mutuamente beneficiosa, sin que se produzcan situaciones de parasitismo («free-riding» en la expresión en inglés) por parte de las plataformas, que como se ha señalado antes convienen con los operadores los términos de interconexión, sin intervención administrativa alguna y que ha desencadenado una inversión descomunal y crecientemente capilar en puntos de presencia propios de las plataformas, precisamente para ahorrar en costes de interconexión, teniendo adicionalmente en cuenta que conforme al principio de compensación («Bill&Keep» en la expresión en inglés) los operadores no se cobran entre sí por el tránsito de datos con balances equilibrados ni por la terminación de sus respectivas llamadas, lo que denotaría una práctica aceptada y coherente con la repercusión de los costes de red a los clientes finales.
BEREC buscaría con este parecer preliminar asegurar el principio consolidado de neutralidad de red, reflejado en el punto 3, b) de la Declaración Europea de Derechos y Principios Digitales, publicado en diario oficial de la UE del pasado 23 de enero y que ha sido igualmente la pauta de referencia en el mercado estadounidense, consagrado por una decisión de su regulador (FCC) en febrero de 2015, confirmada por una decisión ejecutiva del presidente Biden de septiembre de 2021, si bien la eficacia de la neutralidad de red se proyecta ordinariamente más a la prohibición de aplicar por parte de los operadores niveles de servicio diferenciados en función del precio satisfecho o del acceso utilizado por el cliente final, impidiendo por otro lado que las plataformas puedan, a diferencia de la potencial disputa en Europa, obtener una mejora de calidad del servicio para sus usuarios o suscriptores a cambio de una compensación económica a los operadores. Ese carácter netamente europeo de la cuestión ha sido resaltada por María Lema, ingeniera española afincada en Londres, donde creó Weaver Labs, una entidad para la optimización de infraestructuras de telecomunicaciones, quien estima que en Estados Unidos (con un mercado mayor en cerca de un 6 por ciento al de las telecomunicaciones en Europa, por gozar los operadores en Estados Unidos de un ingreso medio por cliente cerca de un 18 por ciento superior) la pretensión de los operadores no despertará nunca atención del Gobierno norteamericano que le viene a prestar ahora la Comisión Europea.
La realidad es que las infraestructuras son inseparables de las autorizaciones administrativas para la prestación de servicios de telecomunicaciones con que cuentan los operadores, cesionarios temporales o a perpetuidad de dominio público (espectro radioeléctrico, ductos, derechos de paso), con una caracterización consistentemente evitada por las plataformas, quizás en parte para evitar las restricciones propias de la neutralidad de red. La discusión sobre la contribución de las plataformas a la financiación de las infraestructuras digitales podría desembocar en la imposición de tasas en la medida en que las Administraciones Públicas considerasen que la condición de aquellas como proveedores de servicios digitales supone el uso de bienes de interés general de titularidad privada. Se trata de una construcción jurídicamente compleja, que exigiría una justificación económica que hasta la fecha no ha podido, mutatis mutandi, asociarse a la pretensión de algunos Estados miembros de la UE -entre ellos España- de aplicar una exacción tributaria a las plataformas en base a los ingresos en sus territorios por determinados conceptos.
Tal vez parte de la recaudación de dicha tasa pudiera, de estimarse que efectivamente corresponde a las plataformas una participación justa en la financiación de la infraestructuras servir para modular consecuentemente las obligaciones fiscales de los operadores, si bien hasta la fecha no se han sugerido por parte de los operadores cuál podría ser el mecanismo de compensación o repercusión que pudiese requerir la intervención administrativa. Teniendo en cuenta que las decisiones de inversión de los operadores (en redes) y de las plataformas (en centros de procesamiento de datos) se basan en sus propios análisis de conveniencia y rentabilidad y que la colaboración entre operadores y plataformas es patente y ha enriquecido sustancialmente la experiencia de uso de internet para la inmensa mayoría de los habitantes de la UE, cabría esperar un acomodo razonable y en el ámbito estrictamente comercial de las expectativas y pretensiones de unos y otras.
El debate sobre la posible contribución de las plataformas a la financiación de internet es en cierta medida consecuencia de la incapacidad de los operadores para obtener los ingresos necesarios para alcanzar los retornos esperados a sus inversiones. La causa es doble: una conectividad extendida a más del 140 por ciento de la población de la UE y una disputa de cuotas intensísima, acrecentada por el dinamismo de los operadores virtuales y la imparable deflación de precios de los servicios. ¡Qué distinta era la situación hace apenas dos décadas, cuando los operadores subvencionaban generosamente los terminales móviles (y también, aunque de manera menos visible, los routers y descodificadores y otros equipamientos e intervenciones en los domicilios para la banda ancha y TV), incurriendo en un coste incidental pero no despreciable en la expectativa de generar ingresos por servicios! A fin de cuentas, son los clientes de los operadores, que por otro lado disfrutan de una oferta a su medida, quienes pagan y previsiblemente seguirán pagando por la experiencia de estar y ser alguien en internet.
Fuente: eE
